Morvai Krisztina levele Sólyom Lászlóhoz 2007. december 20. 17:33 MNO
Dr. Sólyom László Köztársasági Elnök B U D A P E S T
Tisztelt Köztársasági Elnök Úr!
Az Országgyűlés által 2007. december 17-én az egészségbiztosítás átalakítása tárgyában elfogadott törvény megerősítéséről ugyanazon a napon országos ügydöntő népszavazást kezdeményeztem, melyről egyidejűleg Tisztelt Köztársasági Elnök Urat is tájékoztattam. Ennek kapcsán egymásnak ellentmondó szakmai vélemények hangzottak el a sajtóban arra vonatkozóan, hogy az un. törvényt megerősítő népszavazás kezdeményezésének joga megilleti-e a választópolgárt, és ha igen, akkor azt hogyan lehet gyakorolni, illetve annak milyen közjogi jogkövetkezményei vannak.
Figyelemmel arra, hogy a kérdés megítélésének gyakorlati jelentősége a Tisztelt Köztársasági Elnök Urat a törvényalkotási folyamatban megillető jogkörében az Alkotmány 26.§ (6) bekezdése alapján közvetlenül érinti, engedje meg, hogy álláspontomat annak érdemi megfontolása végett - ismertessem Önnel.
Speciálisan a törvényt megerősítő népszavazás intézményét a hatályos normarendszerünk három helyen szabályozza: az Alkotmány 26.§ (6) bekezdésében, az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. tv. (Ntv.) 8.§ (4) bekezdésében, továbbá az országgyűlés működéséről és tárgyalási rendjéről szóló 46/1994. (IX.30.) OGY határozat (Házszabály) 109. § (1)-(2) bekezdéseiben. Az utóbbi norma sajátossága, hogy nem jogszabály, hanem az állami irányítás egyéb jogi eszköze.
A fenti normák hierarchiája alapján megállapítható, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszköze a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. 46.§ (1) bekezdésének rendelkezéséből is következően csak az azt kibocsátó által irányított szervek feladataira, továbbá saját működésére vonatkozó szabályokat állapíthat meg. Az ezen törvényhelyhez fűzött jogalkotói indokolás kifejezetten kiemeli: a határozat nem tartalmazhat az állampolgárokra vonatkozó rendelkezéseket. Erre figyelemmel a törvényt megerősítő népszavazáshoz való jog - mint az állampolgárokat megillető alkotmányos alapjog - tartalmára és terjedelmére vonatkozóan a Házszabály nyilvánvalóan nem állapíthat meg szabályokat, ilyen nem lehet tárgya. Ennek folytán a Házszabály idézett rendelkezése kizárólag az azt kibocsátó Országgyűlés működésére vonatkozó, és azon belül értelmezendő rendelkezés, az állampolgárok számára semmilyen jogosultságot vagy kötelezettséget nem teremt főként nem korlátozhat alkotmányos alapjogokat. Mint ilyen, a tárgyalt alapjog állampolgári gyakorlására vonatkozó szabályok alkalmazása szempontjából teljes egészében figyelmen kívül hagyandó.
(Megjegyzem, hogy a Házszabálynak a 109.§-ban foglalt rendelkezései a mai napig az 1998. február 27-étől hatályon kívül helyezett régi népszavazási törvényen alapulnak, ugyanis ettől az időponttól kezdve az Országos Választási Bizottság megkerülhetetlen szerv a népszavazás kezdeményezése során, és a hivatkozott Házszabályi rendelkezés ezt figyelmen kívül hagyva kíván biztosítani közvetlen döntési lehetőséget az Országgyűlés számára, ami a jelenleg hatályos Nszt-vel nyilvánvalóan ellentétes. Emiatt a Házszabály vonatkozó rendelkezésének alkotmányellenessége egyébként is alaposan feltételezhető.)
Ami a törvényt megerősítő népszavazás intézményére vonatkozó jogszabályi szintű szabályozást illeti, megállapítható, hogy az Nszt. hatálya kiterjed rá, hiszen kifejezett rendelkezést is tartalmaz arra vonatkozóan (8.§ (4)). Az Nszt. hatályba lépése után az országos népszavazással kapcsolatos szabályok a népszavazás tárgyát illetően egységessé váltak. A törvény hatályba lépése előtti 1989. évi XVII. tv. 5.§-a a népszavazás tárgyát tekintve megkülönböztette a törvényt megerősítő (referendum), és a nem törvényi formát igénylő országgyűlési döntések tárgyában elrendelhető népszavazást (plebiszcitum). A hatályos Nszt. a korábbi törvényhez képest nem tesz különbséget a törvény megerősítésére, és az országgyűlés hatáskörébe tartozó egyéb döntésekre vonatkozó országos népszavazás szabályai között sem anyagi jogi, sem eljárásjogi szempontból, ezekre egységes szabályokat alkalmaz. Ennek megfelelően ebből a szempontból a népszavazás kezdeményezésére jogosultak körét sem határozza meg eltérően, azaz a népszavazás intézményére vonatkozóan egységes a kezdeményezésre jogosult személyek, szervek köre függetlenül attól, hogy a népszavazás törvény megerősítésére irányul-e vagy sem. Ekként az Alkotmány 28/C § (2) bekezdése alapján 200.000 választópolgár is jogosult kezdeményezni országos népszavazást, beleértve valamely törvény megerősítésére irányuló népszavazást is. Hibás tehát a sajtóban elhangzott azon állítás, mely szerint csak országgyűlési képviselőt illet meg a törvény megerősítése iránti népszavazás kezdeményezésének joga, a választópolgárokat pedig nem.
Tekintettel arra, hogy a népszavazás kezdeményezésére vonatkozó eljárási szabályokat az Nszt. és a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény tartalmazza, az egységes szabályozás folytán a törvényt megerősítő népszavazás kezdeményezésére is ezeket kell megfelelően alkalmazni. Ennek megfelelően a választópolgárok számára a népszavazás kezdeményezése így valamely törvény megerősítésére irányuló népszavazásé is - kizárólag úgy lehetséges, hogy az Országos Választási Bizottságnál a népszavazásra bocsátandó kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését kezdeményezik.
A fentiek szerint a kezdeményezésem mind a népszavazásra vonatkozó anyagi jogi, mind pedig az eljárásjogi szabályoknak megfelel.
A népszavazás jogának tartalmára, terjedelmére és az ahhoz fűződő alkotmányos jogvédelemre, továbbá az abból fakadó következményekre vonatkozóan az 52/1997. (X.14.) AB határozat alapvető és irányadó megállapításokat tartalmaz a hatályos jogszabályok értelmezése és alkalmazása szempontjából is, minthogy a hatályos jogszabályi rendelkezések éppenséggel ezen alkotmánybírósági határozat hatására és eredményeként kerültek elfogadásra. A jelen helyzet szempontjából fontos sajátossága ennek a határozatnak, hogy előadó bírája Tisztelt Köztársasági Elnök Úr volt, így a határozat nyilvánvalóan teljes egészében bírja az Ön szakmai egyetértését.
A határozat kétségtelen megállapításként tartalmazza:
A népszavazási kezdeményezést tehát már az aláírások benyújtásától kezdve (és nem csak a hitelesítés megtörténtétől) közvetlenül az Alkotmány alapján abszolút védelem illeti meg.
Kérdés, hogy ez a védelem kiterjed-e az aláírásgyűjtés időszakára is. Ha valamely alapjogból folyó jogosultság feltételektől függ, és az alapjog jogosultjai a feltételek teljesítése érdekében cselekednek, akkor az állami szervek mérlegelési jogkörükben a jogosultság megszerzését nem hiúsíthatják meg.
A hatályos jogszabályi rendelkezések szerint a népszavazási jog gyakorlása attól a feltételtől függ, hogy az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megtörténik-e. A fent idézettek szerint abban az esetben, ha a feltételek teljesítése érdekében az alapjog valamely jogosultja cselekedett, azaz a hitelesítés iránti kérelmet benyújtotta, akkor az állami szervek tekintetében beáll az az alkotmányos kötelezettség, hogy mérlegelési jogkörükben a jogosultság megszerzését nem hiúsíthatják meg.
A határozat további megállapítása még pontosabbá teszi az állami szervek alkotmányos együttműködési kötelezettségének tartalmát:
A kötelező népszavazás garanciarendszere két elv uralma alatt áll: az egyik a sui generis garanciális intézményrendszer kialakítása (lásd preventív intézmények, pl. a kérdések, aláírásgyűjtő ívek vizsgálata); továbbá a kötelező népszavazás természetétől idegen, azt megzavaró beavatkozások kifejezett tilalma - ide tartozik a képviseleti szervek közbeavatkozása saját népszavazási kezdeményezéssel - a közvetlen hatalomgyakorlás eljárási folyamata alatt. Az eljárás minden pontján, ahol - elsősorban a képviseleti szervek részéről - olyan döntés születik, amely a folyamatot megzavarhatja, sőt célba érését meghiúsíthatja, a bírói, illetőleg alkotmánybírósági jogorvoslat alkotmányos követelmény.
A másik elv az alkotmányos szervek együttműködési kötelezettsége. Ezen követelmények közé tartozik az is, hogy a népszavazásban érintett szervek a Kormánytól kezdve az Országgyűlésig és a köztársasági elnökig - eme alkotmányos kötelességgel összhangban járjanak el. A már megkezdett kötelező népszavazási eljárási folyamat megzavarásától és meghiúsításától való tartózkodás kötelessége ebből az alkotmányos elvből, amely a jogállamiság elvére [Alkotmány 2. § (1) bekezdése] vezethető vissza, szintén következik.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a mindenkire nézve kötelező alkotmányértelmező határozatában foglalt elvi tételeket a folyamatban lévő népszavazási ügyekben is kötelezően alkalmazni kell.
Fentiek szerint azzal, hogy a népszavazási jog gyakorlásához szükséges feltételek érdekében cselekedtem (a hitelesítési kérelmet benyújtottam), a népszavazási eljárási folyamat megkezdődött. Az így megkezdett eljárási folyamatban az érintett szerveket így az Alkotmány 26.§ (6) bekezdése szerint a köztársasági elnököt is alkotmányos együttműködési kötelezettség terheli. Ebbe beletartozik minden olyan döntéstől való tartózkodás, ami a népszavazási jog gyakorlását megzavarja, vagy meghiúsítja.
Az Alkotmány 26.§ (6) bekezdésében foglalt azon kötelezettséggel szembeni döntés, miszerint a köztársasági elnök nem írhatja alá a törvényt addig, amíg a népszavazás meg nem erősíti, olyan döntés volna a Tisztelt Köztársasági Elnök Úr részéről, ami lényegében és hatásában is kifejezetten meghiúsítaná a már megkezdett népszavazási folyamat lebonyolítását, hiszen a törvényt megerősítő népszavazás csak a köztársasági elnök által még alá nem írt törvénnyel kapcsolatban írható ki.
Kérem ezért Tisztelt Köztársasági Elnök Urat, hogy az Alkotmány 26.§ (6) bekezdésében foglaltaknak megfelelően, valamint az Alkotmánybíróság 52/1997 (X.14.) AB határozatban megerősített elvek érvényesítésével a törvény aláírására vonatkozó jogát csak az általam kezdeményezett népszavazási eljárás lezárulását követően, és annak eredményétől függően szíveskedjen gyakorolni.
Tisztelt Köztársasági Elnök Úr!
A rendszerváltást követően az állam demokratikus működésének legsúlyosabb válságát éljük át: a legutóbbi országgyűlési választásokon parlamenti többséget szerzett politikai erők saját maguk által is elismerten a választók megtévesztésével kerültek hatalomra. Ennek a helyzetnek a fenntartása érdekében ugyanezen a politikai erők az alapjogok megsértése árán is mindent készek megtenni, és 2006. ősze óta tudható: meg is tesznek. Ennek eredményeként hazánkban olyan állapot alakult ki, hogy a társadalom nagy többsége a politikai hatalom gyakorlóitól megvonta a támogatását, és minden eszközzel igyekszik nyilvánvalóvá tenni, hogy elutasítja a jelenleg zajló folyamatokat, és a hatalmat gyakorló politikai erők által teremtett kényszerhelyzetet. Ennek során a jogállam által biztosított eszközök alkalmazásának elsődleges elvként kell érvényesülnie. Amennyiben a létező ilyen eszközök alkalmazásának a lehetőségétől is megfosztják a választópolgárokat, az a jogállamiság működését kérdőjelezi meg, és beláthatatlan következményekkel járhat.
Az egészségbiztosítási törvény előterjesztésére és a parlamenti többség által történő elfogadására közismerten úgy került sor, hogy a választások során a parlamenti többséget adó pártok többek között éppen azzal szerezték meg a választók bizalmát és szavazatait, hogy a teljes egészében állami egészségbiztosítás megőrzését és fenntartását vállalták kötelezettségként. Ennek folytán ezek a pártok nyilvánvalóan a választói akarat és felhatalmazás ellenére döntöttek az egészségbiztosítás részleges magánosítását lehetővé tevő törvény elfogadásáról.
Ilyen körülmények között teljes mértékben indokolt, hogy a társadalom életében meghatározó fontosságú ügyben kierőszakolt országgyűlési döntést a közvetlen demokrácia alkotmányos eszközével az állampolgárok felülbírálhassák. Ezt a célt szolgálja a népszavazásnak általam kezdeményezett formája, a törvényt megerősítő népszavazás.
Budapest, 2007. december 20. Tisztelettel:
Dr. Morvai Krisztina
